投票还是协商？公共治理难题的解决之道与十九大报告精神解读

公共治理“困境”案例分析突破路径解析（公选笔试面试积累）

在公选笔试、面试场景的案例分析中总会遇到一些公共治理问题，日常工作中也存在一些类似的困境。此时此刻，是投票还是谈判？这确实是一个问题。刘源团队诚邀您学习中央党校副校长王东方的两篇文章。我相信你会受到启发。同时，我们要更好地理解十九大报告中的一句话——“一切都好商量，大家的事大家商量，这才是人民民主的真谛”，进而强化“四个自信”。

▲第一篇文章

投票悖论与公共选择

每当面临公共选择时，人们往往会想到投票，认为只有投票才能保证结果公平。事实上，公共选择与私人选择不同。你选择买什么样的住房与别人无关，也不需要别人的选票。但公众的选择关系到公众的权利，民意当然需要得到尊重。但问题是：民意表达一定要通过投票吗？

在我看来，投票是表达民意的一种方式，但不是唯一的方式，也可能不是最好的方式。你怎么能看到它？让我们看看经济学怎么说。美国经济学家布坎南认为，公共选择的最高标准是“一致同意”。但他也指出，由于人们的利益存在差异，要求“一致同意”会付出高昂的成本，甚至可能导致无法达成协议。为了找到次优，我们必须降低一致的“百分比”，例如从100%一致到80%、70%或51%，从而形成“多数一致规则”。

与一致同意相比，“多数同意”显然可以降低决策成本，但由于每项决定都是在少数人的反对下通过的，这不可避免地使公共选择具有一定的强制性。人们通常的看法是，少数服从多数是一个“民主”选择的过程。虽然损害了少数人，但却可以造福大多数人。从整个社会的角度来看，这仍然是一个“好的”决定。

但法国学者孔多塞却不这么认为。孔先生怎么想？我用下面的例子来解释一下：假设有三个公司，属于同一个主管部门。现主管部门决定将其合并为集团公司。集团公司总经理将从三个公司现任管理人员中选举产生。他们分别是牛经理和杨经理。还有马经理。可选择的方案有：职工普选（A）、主管部门任命（B）、根据财力决定（C）。最终采用哪种方案将由三位经理投票决定。

上述三家公司中，牛经理公司员工人数最多，资金实力最弱，与主管部门领导关系较好。所以，牛经理希望员工普选，最反对根据财力决定。杨经理所在的公司员工人数最少，资金实力也处于中等水平，但他与主管却有着“铁”的关系。因此，他支持任命监事，最反对员工普选。马经理的公司资金实力最强，但他与主管部门的领导积怨很深。因此，他最赞成根据财力决定任命，反对主管部门任命。

现在发生了一些有趣的事情。根据多数同意规则，总有三分之二的选民认为A计划比B计划更好； B计划优于C计划； C方案优于A方案，因此最终哪个方案通过取决于投票顺序。比如先投A、B，牛经理、马经理更喜欢A，则A方案通过；如果先投A、C，马经理和杨经理更喜欢C，则C方案通过；如果先投B、C，投票后牛经理和杨经理更倾向于B，所以B方案通过。

这个有趣的现象首先由孔多塞发现，并由美国学者阿罗进一步研究。他发现，如果允许两个以上的选民对两个以上的选项进行投票，则可能会出现周期性结果，并且出现的概率会随着选民和选项数量的增加而增加。经过严格的数学证明，他得出了一个令人震惊的结论：任何多数同意规则都不能保证投票结果符合多数人的意愿。这个结论在学术界被称为“阿罗不可能定理”或“投票悖论”。

阿罗的“投票悖论”无疑是对人们的警告。这启示我们的是，公共选择必须尊重民意，但尊重民意并不一定需要投票。我们不需要迷信投票，更不用说以投票为基础。事实上，正如市场可能失灵一样，投票也可能失灵。尽管失败的可能性很小，但这并不意味着阿罗的警告微不足道。我们知道，飞机失事的概率不到万分之一，但一旦坠落，对于乘客来说将是百分百的灾难。

不知道读者是否同意阿罗的观点。为了帮助读者理解，我再补充三点：

首先，阿罗关于“多数人协议”并不一定代表多数人利益的结论是可以用一个真实的例子来支持的。 20多年前，家乡的父母就想发展多元化经营，以增加农民收入。具体来说，他们想在山坡湖从事珍珠养殖。经过集体投票，多数人同意建立珍珠养殖场。没想到这几年山坡湖污染严重，村民投诉反对，10年前就不得不停水。

其次，按照“多数共识规则”选出的官员不一定是好官员。古人云：为官一届，利一方利。所谓造福一方，就是作为一名官员，必须为人民办事。问题也出在这里。官员只要做事，就可能得罪老百姓。做好事会得罪坏人，做坏事会得罪好人。读者们想一想，如果官位升迁完全靠选票，谁当官会得罪人呢？如果一个官员为了不丢选票而无所作为，那么他充其量只是一个好君子，但肯定不是一个好官员。

第三，投票活动不可避免地会产生成本，而且成本往往会增加。从经济角度来看，投票活动类似于市场竞价。谁在促销费用上花费更多，谁就有可能获胜。正因为如此，竞选成本必然不断上升。以美国为例。据我看到的数据，1980年美国总统竞选费用为1.62亿美元；到2000年已增至5.29亿美元；到2012年，这一数字已增至20亿美元。要知道，竞选费用属于非生产性支出，过高的费用对于社会来说无疑是一种浪费。

写这篇文章时有一点需要注意。我说表达民意不需要投票，但我不反对投票。如前所述，投票也是表达民意的一种方式。如果可供选择的选项不多，选民也不多，需要投票的话当然可以投票。但我想强调一点：公众的选择不能仅仅基于投票。表达民意的方式其实有很多种。除了投票之外，民主协商也是一种重要方式，而且更符合中国国情。读者们同意我说的吗？

▲第二部分

投票与谈判的界限

我曾在本专栏写过《投票与公共选择的悖论》。在那篇文章中，我说民主的方式不一定只是投票，也可以采取协商的方式。由于当时篇幅所限，没有对民主协商进行详细分析。我写这篇文章的目的是在上一篇文章的基础上进一步讨论投票与谈判的界限，进而指出民主在什么条件下可以投票、在什么情况下进行谈判，或者在什么条件下两种方式结合使用。

据学者研究，民主一词源于希腊语（demos，人民；kratein，治理），通常被解释为“主权属于人民”。人们所说的民主政治，就是指人民当家作主。时至今日，学界尚无人反对人民当家作主，但对于如何让人民当家作主却有不同的解释。问题在于，人民是由许多利益不同的个体组成的群体。人民当家作主，不是每个人都能说了算；但也不是每个人都有最终决定权。从这个角度来看，民主的实施需要相应的机制。

人类对民主机制的探索最初是在私权领域，最典型的就是商品交换。是的，商品交换的过程实际上是一个民主协商的过程。举个例子。假设有两个人A和B。A生产布，B生产轴。现在A需要用布换B的斧头。布与斧的兑换比例如何确定？当然，这要通过甲乙双方讨价还价来确定。我想问，这里的讨价还价算是谈判吗？当然是谈判。而且，这里的谈判有两个前提：一是交换自由；二是交换自由。另一个是平等交换。如果交易所的一方强行向另一方购买或出售，则不会有任何谈判。

早期的商品交换是易货交换。货币出现后，随着交换范围的扩大，风险也随之扩大。为了防范可能出现的风险，双方就相关条件达成一致后，将约定的条款以书面形式写下，然后签署并承诺。这样，人类的商业契约就出现了。 1762年，法国思想家卢梭在《社会契约论》中将契约精神定义为“自由、平等、守信”。许多学者认为，这是卢梭对亚里士多德《正义论》的发展；但我认为是的。他完善了当时的商品合约原则。

商业契约是私权契约，从私权契约到公权契约的转变是人类民主的飞跃。私权合同不同于公权合同。前者属于经济民主，后者属于政治民主。现在流行的观点是，经济民主可以涉及谈判，而政治民主只能涉及投票。从历史上看，公元前5世纪雅典城邦的政治民主确实涉及投票，但这并不能证明政治民主只能涉及投票。我可以举一个反例：公元前494年，罗马城发生了一件大事。许多平民集体撤离罗马城，前往圣山建立自己的城市。由于平民外逃，罗马城内生产陷入停顿，兵员稀缺，于是贵族派出代表与平民谈判。所谓的“论坛制度”就是这次谈判的结果。

这就提出了一个问题：公共领域的民主应该建立在投票还是协商的基础上？我的意见不能一概而论。根据经济理论，系统选择是由系统的运行效益和成本决定的。如果是这样，投票和审议之间的选择需要比较两种制度的收益和成本。投票（或协商）制度的效益可以通过决策结果所代表的舆论来体现。代表的舆论越广泛，利益就越高；投票（或协商）系统的成本可以通过形成决策时发生的交易成本来衡量。交易费用越高，成本就越高。

如果从这个角度分析，我们有两个推论。

推论一：从收益角度看，投票反映民意，协商反映民意。从舆论代表性广度来看，前者明显不如后者。为何做出这样的判断？原因很简单，因为现实中普遍存在的投票规则是“多数同意”而不是“一致同意”。既然不是“一致同意”，那么投票结果当然只代表部分人的利益。然而，谈判则不同。谈判就是寻求并体现最大公约数。卢梭明确了公意与公意的区别：“公意注重公共利益，公意注重私人利益，公意只是个人意志的总和”。

推论2：从成本角度来看，投票的交易成本会增加，但谈判的交易成本会相对稳定。从成本上来说，前者不如后者。正如我所说，投票反映了民意。如果有两个以上的利益集团，不同的集团就不可避免地会争夺中间选票。这种竞争类似于市场竞价，其结果必然推高投票的交易成本。为什么说协商交易成本相对稳定？因为协商是为了公共利益，所以不需要投票。不存在拉票行为，交易费用自然稳定。

据此推论，从效益和成本两个维度来看，协商优于投票。那么，公共权力领域的民主是否需要协商？原则上应该如此，但并非总是如此。不知道读者是否注意到，我的上述推论隐含地假设所有公共选择都必须反映公意。但现实世界并非如此。大多数公共选择都关系到公共利益，需要体现公众意愿；但也有少数与公共利益无关、只需反映公众意愿的公共选择。所以我的观点是：需要反映公众意愿的选择必须经过协商，而只需要反映公众意愿的选择可以通过投票表决。

如果更具体的话，我们大致可以分为三种情况：

在第一种情况下，当选择涉及公共利益并涉及负外部性时，这种选择应该经过谈判。例如，某县计划引进化工项目。投入运营后，将增加财政收入和就业，但也会对周边居民造成污染。如果由全县人民投票决定，肯定会得到多数人的赞成。一旦投票通过，多数人无疑会绑架少数人。如果协商确定，也可以引进该项目，但会要求工厂治理污染，或者对少数人给予合理补偿。

第二种情况，选择与公共利益相关，但不存在负外部性。由于利益水平不同，人们可能有不同的取向。这些选择应该共同协商和投票。我想到的例子是政府建设公共图书馆。人们有不同的职业。有的人去图书馆看书的机会多，有的人去图书馆的机会少，有的人甚至不去图书馆。由于利益层次的不同，有些人可能支持政府建设图书馆，而大多数人则可能不支持。应该建图书馆吗？明智的做法是先谈判，说服不同意的人，然后在谈判的基础上投票。

第三种情况，选择与公共利益无关，但需要尊重民意。此类选择可以进行投票。比如，某个单位年底被评为“先进”，选择谁“先进”必须尊重民意，但无论结果如何，都不会影响公共利益。这意味着选择“先进”只需要反映民意，通过投票即可决定。但选官员时就不一样了。官员行使公权力会涉及公共利益，不能通过选举产生官员。此外，正如之前分析的那样，投票竞争会推高交易成本。从成本角度看，选官也应通过多方沟通协商决定。

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